建立排污权交易市场 需冲破利益重围

    我国的排污权交易试点工作至今已开展近20年，但是这项环境政策试行多年后仍未成为一项法律制度。排污权交易制度起源于美国，并带来了巨大的经济效益和社 会效益。据美国总会计师事务所估计，排污权交易制度从1990年被用于二氧化硫排放总量控制以来，美国二氧化硫排放量得到明显控制，促进了环境改善，并节 约了近20亿美元治理污染的费用。之后，德国、英国、澳大利亚等国家相继进行了排污权交易实践。
    然而，自从我国引入排污权交易的理论、案例，以及欧美国家的管理思路以来，国内的一些法律、环保领域的学者和政府管理部门的官员，提出了很多在我国试 行排污权交易的利弊分析、试点方案、制度设计等多方位的研究和探讨。但是，仍然没能使排污权交易成为我国一项新的环境管理法律制度。
    排污权交易为何未能在我国落地生根？到底难在何处？笔者认为，排污权交易制度是西方国家在探索环境问题市场化解决机制的过程中确立的一项法律制度，带有很 重的实用主义色彩。这一制度的设计为解决日益严峻的环境问题提供了另一种思路。排污权交易在我国能否真正生根、结果的根源，取决于地方政府有关部门，尤其 是手握行政许可权和监管权的政府官员对排污权交易的正确认知，从而在试行或者实施中，认清区域差异，突出利益重围，切实转变观念，创新环境管理。
    首先，应该认识到排污权交易制度的市场经济属性。行政过度干预将会干扰这项制度的社会公平性和公正透明。有些政府管理人员力反对实行排污权交易的市场 化，而热衷于协商转让排污权。持这种观点的人认为，排污权交易的市场化会使排污权交易失控。事实上，这种理由的根源来自于长期以来的官僚利益潜规则。
    确实，要把一项实权在握的许可权移交给市场，是一种深刻的行政管理改革，而改革必然会有阵痛，但是必须忍受，否则免谈大力推进排污权交易。一些人之所以担 心失控，其实是一些部门或个别官员担心失去对排污企业的控制权，抑或还潜藏着排污权寻租心理。因此，排污权交易管理中，应该重视分级市场的管理，逐步取消 初始排污权行政许可的分配，使排污权交易实实在在地进入资源权益的市场化运营。
    第二，应该唯实而不唯上，大力推动排污权交易的市场化管理，藉此以实现建设项目环境管理实行环境影响评价法定制度的独立性。近年来，社会公众越来越关注建 设项目的环境影响评价，关心环境质量状况，要求环保部门公开建设项目环境影响评价审批意见的呼声也越来越多。但是，在有些地方，有的环保部门和管理人员已 经习惯于把排污权许可的指标，违规甚至违法“拨”给首长项目或者形象工程，而无视这些工程是否通过了环境影响评价。而实行排污权交易的市场化管理，可以转 变一些管理部门唯上级领导是从的不良作风，把公众对建设项目排污信息的知情权公开给社会。这样不仅得民心，而且会增强政府在环境保护领域的公信力。
    第三，应该切实转变环境管理方式，大胆实践、大胆创新，大力推进排污权交易试点。排污权交易是一项系统而长远的工程。实施排污权交易，涉及市场主体、权益 确权、交易区域、合理定价、监管机制等问题。当前，很多学者呼吁立法机关尽快为排污权交易立法。这是基于在我国早日实行排污权交易的急切期盼。然而， 在我国需要立法而尚未立法的行政管理内容并非只有排污权交易，很多改革试点都是在尚无法可依的情况下进行的，同样取得了不菲的成效。因此，作为一项政府社 会管理的改革，当前和今后，排污权交易试点同样应该大胆、谨慎、勇敢地向前。
    目前，一些地方环境管理部门担心实行排污权交易后，会出现违法排污带来的管理难题。对此，实施排污权交易后的环境行政管理，其重点应该放在进一步提高监控 手段的高技术性、可靠性、客观性和科学性。同时，随着社会生态文明程度和企业承担社会责任自觉性的提升，必将形成环境道德的社会规范，公众关注环境质量的 社会监督义务也将增强。环境管理部门此时可以把工作重点转移到研究探索如何激励排污企业转型升级、积减排，如何加强环境监督的法治化，如何通过市场调节 来惩罚违法、违规排污行为，避免排污权交易造成区域排污布局调整的缺陷，设计出符合社会发展的环境行政管理模式。